[摘  要] 上海自贸试验区成立三年来，紧紧围绕国家战略，以制度创新为核心，加快政府职能转变，积累了若干可复制、可推广的经验，取得了丰硕的成果。通过对上海自贸试验区政府体制改革和制度创新的前瞻性思考，扩大试验、打造升级版是现代政府治理创新的必然趋势，也是未来继续推进自贸试验区政府职能转变与政府治理创新的路径和展望。

　　[关键词]     自贸试验区；政府治理创新；对策建议

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　2013年7月，国务院通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，建设中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸试验区）是以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重大实践，是我国在新形势下推进改革开放的重大战略举措。[1]

　　三年来，上海按照党中央、国务院对自贸试验区建设的要求，紧紧围绕国家战略，以制度创新为核心，敢于探索，先行先试，在建立以负面清单管理为核心的外商投资管理制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度等方面，形成了一批可复制、可推广的改革创新成果。2014年12月，中央又决定在广东、天津、福建新设三个自由贸易试验区，同时，上海自贸试验区也从28.78平方公里扩大到120.72平方公里。

　　2016年8月，党中央、国务院再决定，在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区。由此，中国自贸试验区建设进入了试点探索的新航程。通过对上海自贸试验区政府体制改革和制度创新的前瞻性思考，笔者认为，扩大试验、打造升级版是现代政府治理创新的必然趋势，也是未来继续推进自贸试验区政府职能转变与政府治理创新的路径和展望，具体对策和建议主要有以下方面：

　　（一）拓展自贸试验区试验领域，争取建设政府治理创新试验区

　　“四个全面”是新形势下推进党和国家事业发展的科学纲领，全面深化改革的关键在于“全面”，因此，必须在国家治理体系和治理能力现代化的目标统领下，抓住主要环节和重要领域，由点及面，由上到下，统筹各项改革，协调推进制度创新。我国的政府体制和行政架构具有一定的制度约束，基本逻辑就是“上下对应”，体现了体制的严肃性和管理的操作性。但是，从因地制宜、创新发展的视角，上海浦东新区和自贸试验区应结合自身特色，根据现实需求，在一定范围内探索运转高效的机构设置和治理体系。

　　以上海自贸试验区成功经验为基础，争取上海浦东全域成为国家级的“区域治理现代化创新试验区”，扩大试验范围，提升试验能级，就更广泛内容进行试验。治理现代化创新试验区的基本逻辑不是“边破边立”，而是“先破后立”，最有效的策略是以全国人大常委会颁布“特别法”的方式，在一定区域内形成现有政府监管模式和运行模式的“制度真空”，然后再根据具体情况和需要，构建新的政府治理体系，向创新要效率，向改革要红利。

　　例如，为解决“部门行政”的问题，尝试在“决策—执行—监督”分离上先行先试，通过设立法定机构推进机构改革。将浦东新区政府和自贸试验区管委会组成部门界定为纯粹的“决策部门”，机关处室大量精简，人员分流，编制缩减。在每个组成部门之下，设立若干专司执行的法定机构。借鉴新加坡模式，所有法定机构都依据市人大常委会专门法规成立，管理公共事务或提供公共服务。这些法定机构兼具企业经营和政府行业管理职能，具有一定的独立性，实行企业化管理，运作比政府部门更有弹性。[2]法定机构具有法人资格，拥有较大自主权，包括自主用钱和自主用人。目前可推动上海自贸试验区陆家嘴金融城区域共治和法定机构试点，充分发挥业界机构在金融城治理中的协商参与作用；探索金融服务署法定机构试点，推动金融局等没有行政审批和执法监管职能的政府部门转为提供专业服务和集成服务的法定机构，退出政府工作部门序列。同时，将事业单位改革同法定机构的建立结合起来。这样做能够将决策和执行适度分离，同时控制公务员整体编制，又通过灵活的人事管理来提高政府运作绩效。