作者简介：任春荣，中国教育科学研究院督导评估研究中心，北京 100088

　　内容提要：教学点作为公共服务体系延伸到偏远乡村的微型教学机构，长久以来因城乡二元发展观和规模效益价值观的影响而被忽视，教学点不计入校数、属性不清、投入不足。在国家大力发展农村教育的今天，存在价值又因城镇化进程受到了困扰。本文通过对近20年数据的回溯分析，发现国家政策是导致教学点数量变化的根本原因，城镇化既可能导致教学点消失，也可能促使完全小学萎缩成教学点。发达国家的经验证明小规模学校和复式教学对于保障不分居住地的教育公平和质量提高至关重要。我们必须认识到城镇化不是农村发展的对立面，教学点是边缘化人口权利保障、农村繁荣和国家安全的需要，应给予教学点以平等的学校地位，认可复式教学的价值，遵守弱势优先原则倾斜投入。

　　关 键 词：教学点 规模效益 城镇化 复式教学

　　教学点是我国义务教育公共服务体系延伸到偏远乡村的微型教学机构，国外也叫小规模学校。2012年秋季，我国有近7万个教学点，教学点的数量比2011年增加2000多个，是近20年来首次大幅增长①，这得益于《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(国办发[2012]48号，以下简称《意见》)的出台。《意见》要求严格规范地方政府的学校撤并程序和行为，教学点的撤并势头得到一定程度的遏制，但是，仍有不少人认为城镇化进程中保留教学点只是暂时性的，对教学点进行建设和投入是浪费，也仍有地方政府违反就近入学规定继续撤并教学点。教学点建设事关我国乡村发展的前途，本文期望从保障弱势群体受教育权和繁荣乡村教育出发，探索影响教学点数量的因素，借鉴城市化国家建设小规模学校的经验，提出城镇化进程中我国建设教学点的政策建议。

　　一、教学点生存状态

　　根据统计，2012年平均每2.6个行政村有一所小学或者教学点。其中每个教学点平均49个学生，5.1%的学生在复式班就读；部分教学点有高年级，5、6年级学生总数占教学点学生数的16%②。偏远农村学生家庭大多比较贫困，就近入学能大幅降低家庭教育成本，并避免儿童超龄入学。教学点对于保障偏远贫困农村儿童接受义务教育起到至关重要的作用，但多年来面临撤并风险，发展困难重重。

　　(一)教学点属性界定含糊不明

　　教学点是义务教育最低一级教学机构，对于什么样的教学机构可以认定为教学点，国家没有统一规定。2013年在教育事业统计中义务教育教学机构的类型分为小学、小学教学点、初级中学、九年一贯制学校、十二年一贯制学校。对小学教学点的界定是：为方便适龄儿童就近入学，实施初等教育不计校数的教学机构③。这个定义对在什么标准下“不计校数”缺乏进一步解释，但传递了两点信息，一是教学点不是学校，并被某些决策者曲解为国家定的学校建设标准可以不适用于教学点；二是教学点的界定权力在地方，不同地方对教学点的划定标准不一样，同样不足百人的学校在不同地方具有不同地位。有的地方关注有无法人资格，有的地方关注年级是否齐全，有的地方关注学生人数。而关于人数的划分也缺乏一致性。中国教育科学研究院督导与评估研究中心2011年对68个县抽样调查显示，70%的教学点在50人以下，85.5%的教学点在100人以下④。此外，还有村小学与教学点界限不清，29.7%的村小学人数在100人以下。教学点的界定并不是一个简单的名称问题，涉及管理权属、建设标准等一系列方面。

　　(二)教学点困境是农村公共服务体系薄弱的缩影

　　教学点问题本质是农村发展问题。长久以来，二元社会管理理念以及政府官员考核导向造成经济高速增长的同时农村公共服务的提供长期欠债⑤，农村地区网管供水、电力供应、燃气和暖气等现代文明基础设施都比较薄弱，公共交通、卫生、网络覆盖以及一些基本的生活、消费设施都处于落后状态。教学点作为农村公共服务体系的组成部分同样不能幸免，吸引不来也留不住好教师，高质量教学机构的缺乏更将农民家庭逐出村庄。据中国教育科学研究院督导与评估中心2011年的调查结果显示，教学点虽然平均校舍建筑面积比较充足，但部分地区存在校舍破败的问题，办学条件的底部现象主要出现在图书资源、仪器设备方面。32%的教学点没有配置图书，生均仪器设备值中位数仅为39元。教学点教师配置从数量到质量都处于弱势地位。1师1校的教学点占比38.3%，76.9%的教学点教师数在3人及以下；西部教学点有17.8%的教师是代课教师；教师年龄老化，中部51岁及以上教师比例为42.54%，西部为26.2%；教师学历水平低，48.3%的西部教学点教师学历仅为中等及以下⑥。

　　追求规模效益的政策导向进一步加剧了教学点的不利处境。2001年中央财政设立了“中小学布局调整专项资金”鼓励办学规模化。各类工程、项目和计划等都强调规模效益和投入的辐射效应，学校达不到一定规模项目资金不予支持，学校将可能被撤并的项目资金也不予支持⑦。近年来规模最大的工程——“农村义务教育薄弱学校改造计划”在大部分地区落实路径也是“择优录取”，先从支持县镇初中开始过渡到乡初中、再到乡中心小学、到村完小，就连以补充偏远农村教师为目标的特岗计划在执行过程中都很难落实到教学点。长期的积贫积弱被认定为教学点的本质，反而成为地方政府撤并教学点的依据，总是面临被撤并的风险。

　　(三)在国家政策中教学点没有学校地位

　　教学点学校属性不明，没有独立的学校资格，并且地处偏远、交通不便，因而很少被涵盖在学校绩效评价和督导检查工作范围中，这给教学点有关政策在地方的落实留下了弹性。办好村小学和教学点是2012年以来一系列国家文件不断重复的要求，国家文件涉及几个方面，如基本办学条件、公用经费、教师配置、信息化和管理，但对“办好”的明确的硬性规定还是比较少。政策文件中没有将教学点单独列出的则完全由地方决定是否适用于教学点。

　　1.办学条件

　　国家政策文本中，对于教学点的基本办学条件应该达到什么样的水平，只有校舍坚固安全，人人都有课桌椅是最为明确的要求，而这两点是无法满足完成现代教学任务需要的。那么教学点的办学水平应该达到什么程度呢？《农村普通中小学校建设标准(2008)》没有涉及教学点任何信息，文件里学校类型中最接近教学点的教学机构类型是非完全小学，规模为4班120人，超出了多数教学点的规模。从公平的角度讲，国家办学条件标准、国家课程标准等虽然没有特别提出是否适用于教学点，教学点作为义务教育教学机构类型之一应该在国家文件覆盖范围内，但正是因为政策文本的语意模糊，给教学点的发展带来很大损害。由于地方懒政、国家学校建设标准过高、片面追求规模效益等原因，地方对教学点的建设没有按照国家标准实施。对于教学点的办学条件标准，各省采取不同方式处理，有的省份直接忽略教学点问题，有的省份要求市级单位制定教学点办学条件标准，有的省份在中小学办学条件标准的个别条目中注明对教学点的要求，少数省份为教学点办学条件制定了专门的标准⑧。从制定了标准的地区看，一般仍旧将教学点作为临时性机构对待，部分规定比国家学校建设标准的最低要求还低。

　　2.公用经费

　　教学点不是独立机构，一般附属于完全小学、乡镇中心小学或者县直管，学生公用经费合并在中心学校、完全小学等上一级教学机构中统筹使用，没有独立账户，并且教学点的负责人职级较低，没有审批经费的权力，教学点的经费常常被挤占、挪用。而且教学点由于人数少人均运行成本较高，按照统一的农村公用经费标准核准经费必然造成其运转经费不足。鉴于此，2012年的《意见》提出，对学生规模不足100人的村小学和教学点，按100人核定公用经费，从数量上提高了教学点公用经费的保障水平；2014年，《关于进一步做好村小学和教学点经费保障工作的通知》(教财函[2013]147号)提出，要逐步提高校舍维修改造长效机制资金用于校舍日常维修的比例，并优先满足村小学和教学点需求。这些政策措施对于改善村小学和教学点的办学条件意义重大。采取“中心学校要将村小学和教学点收支情况在会计账目上分校(点)单列反映”，“每学期公示中心学校本部、村小学和教学点财务收支状况，年初和年底分别公示预、决算数据，并在县级教育局网页上保留一年，主动接受社会监督”等措施，将有助于解决教学点公用经费被截留、挪用等问题，有助于考核教学点主管单位是否重视教学点建设。出于节约的考虑，政策文本给政策执行留下了灵活性，允许在教学点办学条件满足教学需求的情况下，将公用经费拨付给其他学校。但是文件没有明确规定什么是“满足教学需求”，谁来判断和决定是否“满足教学需求”，由此导致有的地方将拨付标准改为不满50人按50人拨付，有的地方则改为不满120人按照120人拨付，有的地方把省定生均公用经费标准上浮30%⑨。提高教学点公用经费标准的行为应当鼓励，降低标准的行为又该如何监督和惩戒呢？