内容提要：公共救助资源的分配是社会各界关注的焦点问题。基于9107份入户调查数据，本文利用多种指标测量了最低生活保障资源在多大程度上分配给了穷人，分别是哪些类型的穷人。并进一步利用多项logit模型探讨了救助资源分配的影响因素。实证结果表明：“收入贫困”人口仅获得31.86％的低保救助资源，相当一部分救助资源分配给了其他类型的贫困人口。社区瞄准机制是导致农村低保制度的实际救助对象和政策规定目标人群相背离的一个主要原因。依据实证结果，本文提出如下政策建议：(1)扩展现有低保制度的目标群体，包括更为丰富的贫困类型。(2)中国农村低保制度可以采用代理家计调查和社区瞄准相混合的瞄准机制。首先通过社区瞄准初步确定救助对象名单，然后通过代理家计调查剔除不合格的救助对象，防止精英控制。

　　关 键 词：最低生活保障制度/收入贫困/社区瞄准/支出型贫困

　　标题注释：国家社科基金青年项目“社会救助效益评价”(09CSH042)

    作者简介：刘凤芹，徐月宾，北京师范大学 社会发展与公共政策学院，北京 100875 刘凤芹(1975- )，女，北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授，研究方向：贫困与社会救助、社会服务评估，Email:05018＠bnu.edu.cn； 徐月宾(1960- )，男，博士，北京师范大学社会发展与公共政策学院教授，研究方向：社会福利、老龄化。

　　1 引言

　　公共救助资源的分配是学术界、政策界乃至普通公众关注的焦点问题。这是因为社会救助是保障普通百姓生活的最后一道安全网，事关社会稳定和公平正义。中国农村于2007年全面正式推行农村最低生活保障制度，在保障贫困人口的基本生活方面起到了重要的兜底作用。但“始生之物，其形必丑”，一项制度必然要经历从粗糙到完善的过程，在此过程中，不可避免会出现一些不尽如人意的现象[1]。

　　汪三贵和Park A.对农村低保制度提出如下质疑：在享有农村低保救助的人口总量高于同期农村绝对贫困人口总量的情况下(比如：2008年享受低保救助的人数为4305.5万，绝对贫困人口为4007万)，如果低保的救助资源分配到真正需要的人手中，那么农村应该根除绝对贫困现象，但是事实上绝对贫困人口仅有少量的减少①。这不得不让人反思问题出在哪里。汪三贵和Park A.认为之所以出现这种情况是因为农村低保制度的瞄准机制存在失误，致使有相当部分低保对象的收入水平并不低于贫困线，同时也导致了一些学者得出“68.3％的农村低保资源分配给了非穷人”等诸如此类的结论[2,3]。如果说汪三贵和Park A.是从瞄准失误的角度来解释低保救助资源分配出现的问题，那么世界银行的社会保障专家Ravallion M.则提出了截然相反的解释。Ravallion M.认为现在有关救助资源分配结果评估出现的一些令人迷惑的现象是贫困测量方式不同导致。实践中，农村低保制度在界定受助对象时通常综合了申请家庭的劳动力状况、生活负担、社会支持、抗风险能力等多种因素，与低保政策所规定的“收入贫困”②有很大的差异。因此，政策表达的“收入贫困”和实际瞄准机制的贫困测量方式发生了错位[4]。

　　实际上，无论是归因于瞄准机制失误，还是归因于贫困测量方式都是对同一现象不同侧面的解释。本质原因是贫困是一个复杂多面的社会现象，除了收入低微外，贫困还指缺少基本的教育和医疗卫生服务、人力资本低下以及面对各种负面冲击时的脆弱性等[5]。因此，多种贫困测量方式是必要的，任何单项的贫困指标很难全面准确地反映穷人面对的整体贫困。

　　对政策制定者而言，如何高效准确地找到应该救助的贫困人口是制定有效政策的基础。不同的贫困测量方式不仅仅识别出具有不同人口特征的贫困群体，而且其背后暗含关于“谁是值得救助的穷人”的福利思想，这涉及到国家、社会、家庭和个人在社会救助方面义务和责任的划定等一系列根本性问题。故长期会对一个国家的社会政策乃至社会融合产生大的影响[6]。比如，单纯利用“收入贫困”方法不可避免地将相当一部分有劳动能力的人口识别为穷人[7]。而将有劳动能力的人长期列为社会救助对象是一件值得慎重考虑的事，“新右”和“第三条道路”理论流派都相信，为有劳动能力的人提供救助会滋生福利依赖，并培育出一种“依赖文化”[8]。因此，厘清谁在享有中国农村低保救助资源具有重要的政策实践意义。

　　本文基于9107份农村入户调查数据探讨如下两个问题：(1)低保救助资源在多大程度上分配给了穷人，分别是哪些类型的穷人。(2)为什么有些人口其收入低于贫困线但是没能够获得救助，与此同时一些收入高于贫困线的人却获得了救助。本文旨在基于多维贫困的视角，呈现农村低保制度瞄准效果的全面景象，同时探讨瞄准偏差产生的制度原因。除了具有较强的政策实践意义，本文也有助于学术界理解相同的瞄准机制在不同的社会经济文化背景中所产生的不同效果。