内容提要：突破利益固化藩篱，促进大众创新创业，是全面深化改革的关键。专车服务提供了极佳的本土微观样本。在突破利益固化藩篱进而促进大众创新创业的经济问题中隐含着实然之既得权利与应然之发展权利相冲突的法学命题。增量赋权可以进行合理的权利配置，兼具经济效率与社会正义之效，此已被家庭联产承包责任制与“查尔斯河桥梁公司案”等中外典型的制度变迁所证实。围绕着发展机会的公平分配，以立法引导的方式衡量制度利益、创新制度安排，推进平等发展权利、公共责任机制和平等参与权利的法治化，是进一步突破利益固化藩篱、促进大众创新创业的最优法治路径。

　　关 键 词：大众创新创业/既得权利/发展权利/增量赋权/法治

　　作者简介：张东，中国政法大学民商经济法学院。

　　出租车行业兼具市场竞争性与社会公共性的双重属性，多年来利益盘根错节，司机罢工、上访等事件频发，改革之难困扰多地。①互联网专车服务的出现，犹如一条鲶鱼，冲击着出租车行业错综复杂的利益结构以及现行的管理制度，不仅凸显政府与市场关系这一经济体制改革的核心难题，而且集中折射出我国全面深化改革所要解决的两个相互关联的深层次问题——突破利益固化藩篱与促进大众创新创业。②

　　大众创新创业成为新常态下我国经济增长的新动力，亦有理论与历史的支撑。研究中国经济问题的专家费尔普斯追溯了从19世纪20年代的英国到20世纪60年代的美国的历史，认为国家的繁荣源自民众对创新过程的普遍参与，涉及新工艺、新产品的构思、开发与普及，是深入草根阶层的自主创新。大众参与的创新自下而上渗透至整个国家，并使得收益较为平等地为弱势群体所分享。创新潜能的发挥需要制度的支持，以对社会成员产生激励效应。③费尔普斯预测中国将开启从贸易商向创新者、从商业经济向现代经济的转轨。事实上，这种转轨已经开始。④在重大改革需于法有据的背景下，如何以法治思维与法治方式突破利益固化藩篱，促进大众创新创业，是具有重要理论与现实意义的时代命题，而专车服务提供了极佳的本土微观样本。

　　一、专车服务折射出深层次的经济与法律问题

　　专车服务搅动了出租车市场的一池春水。为了绕开政府对出租车运营资质的管制，专车服务采取了四方协议模式。在这一模式中，租赁公司提供车辆、劳务公司提供驾驶员、专车平台整合各方资源，共同为乘客提供服务。这一模式使得汽车租赁公司和劳务公司成为专车软件公司与“非法营运”风险之间的防火墙。借助烧钱的营销方式，互联网专车服务迅速兴起。2015年元旦之后，沈阳、南京等地部分出租车司机罢运，矛头直指“份子钱”、专车等。⑤北京、沈阳、天津等地交通管理部门认定专车属于非法营运，从严查处。之后，全国约有16个城市发生了出租车司机围堵打砸专车事件，个别城市甚至出现交警“钓鱼执法”专车现象。⑥专车司机则通过聚集方式进行抗议。出租车行业的利益冲突不断升级，埋下了严重的公共安全隐患，也考验着政府的公共治理能力。

　　专车服务兴起的短暂历程始终伴随着公众的极大关注与激烈争论。反对者以地方交通管理部门、出租车公司为主，强调专车不符合现行法律，带有安全隐患，不便监管；赞成者强调专车的技术创新意义，以及破解打车难、打破垄断利益、倒逼出租车行业改革的鲶鱼效应，并将“法无禁止皆可为”视为专车创新最重要的制度保证。⑦法学界、经济学界专门为专车多次召开研讨会，肯定专车的技术创新，并提出一系列建议；中间路线者在鼓励创新的同时，主张规范管理。例如，交通运输部出台关于出租车行业改革的两份征求意见稿⑧即体现了这一思路。

　　专车服务之所以一石激起千层浪，根源在于其折射了我国全面深化改革所要解决的两个深层次的经济问题，以及隐含于经济问题背后的更为深层次的法律问题。

　　(一)专车服务折射出的两个经济问题

　　第一个问题是突破利益固化的藩篱。专车服务招致“载着梦想颠簸前行”的两难困局，在于其深深地冲击到了出租车行业既有的利益结构。政府通过出租车经营权审批控制出租车数量的现行管制方法失于简单，在客观上造成了经营权成为稀缺资源。在此情形下，拥有稀缺牌照的出租车公司或部分车主，成为了垄断经营的最大受益者与既得利益者，引发打车难、黑车、“份子钱”、寻租腐败等难题。专车服务的出现，恰是冲击到经营权的行政审批权力，以及由此衍生的出租车公司的既得利益。

　　专车服务陷入既有权力与既得利益联结而成的利益之网，是我国当前利益固化藩篱问题的缩影。利益固化藩篱是指具有相同利益的群体为维护其既得利益而结成的防护壁垒，甚至凭借不合理的制度或政策取得合法性。“我国30多年的改革，带有一定的普惠式特点，但普惠不等同于均衡，具体到各个地方、部门乃至个体，不均衡的利益分配机制加之长期制度安排的惯性，使其在成就伟大历史变迁的同时，也逐步形成了各类特殊的既得利益群体。稀缺资源的垄断、市场调节的受阻、寡头集团的崛起、部门立法的滋扰等，使各类不合理的既得利益合法化，不断得到强化和固化。”⑨